借鏡韓國活動紀實:韓國農業問題與總統大選後的課題
發佈日期:2017.07.25
學校午餐22
主講|韓國農漁村社會研究所所長李宰郁 整理|郭琇真

在台灣,談到農業議題多向日本、歐洲借鏡,韓國經驗的討論甚少,但其實台灣和韓國的歷史軌跡很相似,我們都曾受日本殖民,政局發展都曾歷經威權統治、被美國箝制,但韓國比我們更加大力擁抱自由貿易,因此其農業與消費如何對抗經貿自由化帶來的衝擊等,值得台灣參考。

6月21日,富邦文教基金會校園食材管理專案計畫舉辦了一場名為「借鏡韓國:總統大選後談農民運動、學校午餐與合作經濟」工作坊,首度邀請韓國農漁村研究所所長李宰郁、前首爾市城北區學校午餐支援中心長李璸琶、以農民為主體的韓國最大合作社Hansalim,暢談農業運動、學校午餐與合作經濟。


韓國以農業技術來說算是很發達,例如農機具的使用都沒問題。如果是從高空攝影可以看到農地分布相當廣闊,但我不是要針對這部分來講,我想談的是這內部面臨什麼問題?如果單從現在韓國農業面貌來說,大家不容易理解,因此我從韓國近代史開始說明。我會先很簡單地提一下一百年近代史,再進入農業主題。

以韓國近代史來說,有些跟台灣類似的地方,像台灣也曾受日本支配,同樣的韓國也受日本統治過,台灣也曾經有長一段時間類似強大、獨大政府領導,韓國也是,有接近四十年時間,雖然中間總統有換人,但都還是獨裁政權。還有一個相同地方是,韓國中間經濟發展以出口導向有一段高速成長的時期,這段和台灣歷史是不是有些類似呢?

現在我要針對差異來報告。1945年日本投降,韓國脫離日本殖民地支配,但脫離殖民統治才剛要獨立時,就面臨南北韓38度線(38°N)分裂的狀況,北韓由蘇聯託管,南韓由美國託管。

1950年發生韓戰,北韓稱為「統一戰爭」,本來只是內戰性質,後來隨著美國、聯合國參戰,變成了國際性戰爭,因為北韓地區跟中國緊鄰,中國覺得有威脅也接著參戰。戰爭持續了3年,戰爭之後,北韓土地幾乎一片焦土化,據統計,整個朝鮮半島投下的炸彈比二次大戰投下的還多。

這邊用的「朝鮮」二字,台灣稱作「北韓」,對北韓來說這場戰爭留下兩個深刻記憶,一個是他們覺得很自豪,就北韓的認知,他們並沒有輸給美軍,因為美國並未在這場戰爭中獲得勝利;但另外一點就是恐怖的記憶,北韓到現在都存在一個恐懼—當初如果戰爭輸了,北韓就消失了—所以從這角度來了解現在的北韓,就可以理解他們為何沒放棄核武或長程飛彈的做法。

如果大家理解這段戰爭歷史,就可以知道北韓對美國採取的防禦態度。因為現在大家普遍認知北韓是個好戰的國家,但這其實是有歷史背景導致的。
 
這是韓半島的照片,紅線以下是南韓、以北是北韓,紅線是38度線(38°N),二次世界大戰後這條線切分為南韓和北韓;黃色線則是南北韓的「實際警戒線」,這樣的面積分布跟當初戰爭時沒有太大差異,他們現在南北韓還是這樣區分,這個黃線不是國界,叫做「停戰線」,對韓國人來說,現在概念上不是戰爭結束,而是停止,這條線是1945年後形成的,當初協議這條停戰線的並非南北韓,而是北韓和美國。

現在給大家看一下韓戰時的照片,主要是透過影像讓大家更了解。

左邊的圖是首爾,河是漢江,當時的總統是李承晚(이승만),當時大家都越過這條橋來避難。
 
這張是當時戰爭的照片,剛開始北韓追著往南方打過來,從這時開始美國跟聯合國16個國家加入參戰。這張是北韓人民軍軍隊的照片。另一張是炮彈空襲的照片,那時平壤幾乎是一片灰燼,據說「連筷子一雙都沒有剩」,整個往北進攻打到甚至逼近中國國界附近。
 
左下角是平壤照片,這些都是砲彈的照片,山上也是一片光禿,幾乎南北韓都差不多是這樣的慘狀。

左上角是50年代的38度線,右下角是現在的38度線。為什麼會特別提這段近代史?主要是希望大家理解南韓現在的狀況時,必須有先有基礎的現代史知識。

軍事政府登場與國家主導的資本主義發展
 
60年代當時是少將朴正熙經過政變開始執政,這政權持續了18年,因為不是透過民主過程執政,朴正熙為了掩飾自己政權缺乏正當性的問題,開始採取出口導向來加速韓國的經濟發展,因為經濟發展可以解決貧窮問題,而非總是政治問題,而他同時又可藉發展經濟,對反政府勢力採取高壓鎮壓手段,這期間他制定很多國安法令來鎮壓反政府勢力。

後來,韓國和日本開始建交,從日本那邊接受一些早期受殖民的補償,同樣的像越戰部分,南韓也有派傭兵參戰,這跟越南無關係,是為了從美國那邊收美金的支援,因為當時農村農民約占了70%時,整個經濟發展還很貧窮,因此先從國外得到一部分資金支援,就可以成為投入工業化的基礎。

韓國一開始先從輕工業發展,輕工業當時是屬於勞力密集的工業,韓國投入了很多廉價勞動力來發展輕工業,像製造假髮、衣服、簡單家電製品和鞋子,當時一天工資約2、3塊美金,大家覺得要支撐這麼廉價的勞動力會需要什麼呢?因為工資便宜,他要活下去要生活,一定要壓低農產品價格,勞工才能生存。

所以當時他們訂的農產品價格就是要能讓勞工可以生存,因為農產品價格被壓低,農夫會覺得待在農村沒希望、沒前途,很多人開始離農到都市,所以可以從這裡了解韓國當初工業化當中,鼓勵農民離農還有低農產品價格,是兩個主要農業政策的主軸。

離開的都是年輕農民,留在農村的幾乎都是年老的農民,因為農村一直沒發展直到70年代,農村都是用人工插秧,除草也都是人工除草,要把土犁平也都是用人工去作業。但這到了70年代末期有很大的轉變,因為這時候開始有農藥、除草劑,插秧也有農機具可以輔助,要犁土有耕耘機,這些農機具也不斷精進。

因為技術上進步,農民開始種一些一年可以收穫很多次的農作物,如果要種這種一年多收的作物需要補強兩個地方。以肥料來說,傳統是用人畜排泄物或草去做堆肥,但是開始種多次收穫的作物後,土地面臨對疾病抵抗力比較差或缺乏抵抗力等情況。

為了種多次收穫的作物,農民必須開始用化學肥料,同樣的病蟲害要開始用比較多的農藥。所以,農業開始進入這樣的狀況,農村年輕勞動力往都市移動;農村開始多收穫作物而用農藥、化肥。

「移村向都」與低農產品價格政策

回到剛開始說的「低農產品價格」政策,韓國農業為了扶助輕工業發展,80年代到90年代間每年幾乎都有百萬人次農民移向都市,造成都市跟農村不均衡狀況,年輕人都離開農村,現在在韓國談到農民,浮出形象都是老農,這就是現在韓國農業的狀況,相反的,都市被養的愈來愈肥大。

現在整個韓國農村面貌沒有太大差異,30、40歲的人都離開農村,還留在那邊的人就開始投入農民運動,包含抗議農產品價格過低、勞動力過低等問題。

70年代農民運動主體在天主教跟基督教的農民會,可能大家會很疑惑農民運動會從宗教性質團體開始發展呢?因為在當時投入農民或勞工運動都會被標上紅色標籤,因為這是屬於一種階級運動,會被解讀為跟北韓有聯繫,政府就有理由把他們抓到監獄裡,所以70年代就藉由宗教的保護色彩讓農民可以投入運動。
 

80、90年代農民運動開始脫離宗教色彩,於是發展自主運動,還成立全國農民會總聯盟,在90年代進入2000年這段期間農民運動很蓬勃,集會人次甚至有高達50萬人次的經驗。

其實80年代農民運動主要議題到現在都還在持續,抗爭訴求不外乎基本權利的保障,例如農產品價格過低、農業用水供給問題、農民自由活動空間等,都是運動訴求,像農產品價格,包含米、辣椒、白菜、小牛,現在的市場價格暴跌,幾乎不符成本,因此他們持續對這問題進行抗議。同樣他們也要求政府要對農民醫療保險、農村凋零狀況、全國糧食自給率等問題負起責任。

後來隨著政府開放國外農產品進口,他們開始要求政府要保護本國農產品,提升自己國家的糧食自給率,另外他們還要求政府維持小農生存空間,因為企業一直想要進入農村做規模化的經營,但小農認為要維持空間,根基才會比較扎實,一直希望政府能對小農採取直接支付或補助等計畫。此外他們還要求政府要擴大友善環境農產的種植,讓有機農產品或友善環境農產品能應用在學校供餐。

以政府立場會想持續開放國外農產品進口,但以農民立場會認為農業是國家生存的根基,根基必須穩固,兩方的認知不同。

三農的崩潰與罹患重症的農業

針對農產品進口問題,正常來說應該是國內生產不足才要進口,但韓國2000年之後受到新自由貿易主義影響,包含跟烏拉圭回合談判、後續跟各國簽訂FTA等影響,而開放農產品自由進口,防線幾乎崩潰了,現在韓國糧食自給率剩下24%,這數字底下有些還是做出來的。

另外,農村高齡化趨勢下,現在韓國農村人口只佔整體5%,所謂的三農(農民、農村以及農業)問題,除了農民高齡化和凋零、農產品價格一直過低,農村也愈來愈貧窮,農民加上農村問題變成整個農業體系的崩潰。

台灣也有進口基改農產品嗎?剛到台灣時有聽到台灣的基改馬鈴薯議題,韓國是自1998年開始進口基改作物,美國1996年開始將基改作物商業化,不到2年時間韓國就進口基改作物,由此可知,韓國農業實質上整個是附屬在美國底下。

除美國外,韓國也有從南美或其他地區進口基改作物,數量達千萬噸左右(2014到2016年),如過只講千萬噸大家應該沒什麼感覺,以7萬噸來講,大概一個禮拜船班是持續在進港的,大家可以去想像千萬噸到底有多多?

韓國一年稻米生產量是420萬公噸,這數量給全體國民吃都還綽綽有餘,反觀基改作物進口卻超過兩倍之多達到千萬噸,這些進口基改作物大多以玉米、大豆為大宗,進口基改作物主要用在食用油或醬料,還有畜產、養動物飼料用的。

因為這些基改作物實際上人沒有直接食用,但韓國官方公布的糧食自給率有24%,包含了這些進口基改雜糧,所以實際上數字要扣掉,韓國糧食自給率比24%還高。

2017年大選以後的農政課題

大家知道今年5月9日韓國總統剛改選,這次選出了民主色彩濃厚的總統,原本韓國總統大選應該在12月,隔年2月當選者再就任,但因為前任總統朴槿惠沒執政好提早下台,當時市民反抗每個禮拜都持續舉辦燭光晚會抗議,達到1600萬人次參加而讓總統下台。

晚會中最大訴求是「這還像個國家嗎?」韓國民眾對一連串事情感到憤怒,例如當時發生重大事故(世越號船難)朴槿惠總統竟然還跑去美容、崔順實事件,跟財團勾結,整個韓國人民對這些事情感到非常憤怒。
 
左邊照片大家多少有看到這景象吧?以單次來講,最高聚集人數是200萬人站出來要求總統下台,每個星期比較一般的平均人數也有30、50萬人,右上角是當時製作的海報,每個禮拜都會換,貼出不同的訴求。下面那張張照片,紅色牌子寫著要求憲法法庭立即彈劾朴槿惠總統,此外口號也要求檢察官要趕快針對崔順實這些人展開調查。

這是5月9日新當選總統文在寅的照片,他在青瓦台跟祕書官一起牽手走出來,這有象徵意義,以前朴槿惠時代是連首席祕書官都不會見面,雙方只用電話或網路聯繫工作,但文在寅一當選就跟幕僚、祕書官一起牽手走出來,代表以後要面對面溝通,一起解決問題。
 
這是文在寅政府提出的農業政策公約,跟剛剛我提到的農業問題都很接近。

農業問題不能跟其他問題做相同處理,如果農業跟其他產業問題一起處理,農業會相對弱勢,舉例來說,就像母親生小孩、養小孩,這過程無法用金錢同等計算,農業也是一樣,不能用金錢去衡量它的價值,就好像母親的奶水一樣,需要母親身體健康,才能夠餵小孩,不可能自己身體不好,再拜託別人來餵自己的小孩。
【Q&A】
1.近年來韓國有機農業的發展情況? 
我們是用「親環境農業」包括有機農或不使用農藥的農民,以韓國這10年間來講,10年前民主政府執政時期,友善環境占了3%,後來淪為右派保守政府執政後,他們比較不重視挽救農業的問題,面積比例下降,現在可能親環境農業的種植面積不到2%,所以文在寅上任提的農政公約有說會再擴大有機跟友善環境農業的種植。

2.韓國如何制定直接給付制度?
剛有提到,我覺得農業是扮演母親的角色,如果農村凋零整個景觀就會荒廢,整個景觀(對很多人來說代表故鄉的意義)會失去,所以必須有支援或補助政策,此外農村有調節水量、防洪功能的存在,所以如果農村受損失必須進行一些直接支付補助,針對農村問題做直接補償機制。

剛剛有提到直接支付制會有需要調整的地方,以現在狀況來講,農民之間也會有貧富差距的問題,現行補償措施反而是有錢農民得到的補償比較多、貧窮的農民得到比較少,所以我們認為現行韓國的直接支付制必須做個調整,國家50%的直接支付金要用來處理農民的貧富差距問題(其他再依據種植狀況作補助),讓農民至少可以維持生活。以台灣狀況來說,假設農民每個月可以定額補助一點金額,那麼大家是否都能在農村生活呢?

3.韓國青年歸農的問題。
韓國農業以前也是子承父業,但現在這制度都崩潰了,要把年輕農夫重新找回進來農業不容易做到,現在就算有這樣的人回到農村,但也只能維持自己生存,但正確的狀況應該要有更多產物的供應,因為歸農要買房子、土地、設備,實際執行並不容易。

務農頂多能一年收穫1至2次,頂多維持自己生存而已,如果要吸引年輕農民回流農村,國家要提供他更多耕種面積來解決問題,而且初期2、3年要給一些基礎補助,維持他基本生活才能安心種田。

4.韓國農民運動帶來什麼改變?
以韓國農民運動來說,在全球或全亞洲來講算是發展滿強勢的運動,這對實際農業政策發生什麼影響嗎?我認為,這樣的農民運動重要功能要喚起非農民、尤其是都市居民,認識農業現在面臨的問題,雖然從整個歷史來看,像低農產品價格、進口國外農產品等問題都沒有依照國內農民的想法去做,但其實韓國的農民運動一直有在牽制政府制定決策。

現在農民人口只剩5%,這麼少的人口仍要不斷透過運動喚醒其他人對農業的重視,例如這次總統大選前,也因為農民的力量讓候選人做出對農民的承諾,這是農民運動最大的成果。

 
韓國的農漁業問題與大選後的課題(李宰郁簡報中文完整版) from Kuo Hsiu Chen